Δρ. Χρήστος Α. Μπαξεβάνης*
Περίληψη: H αξιολόγηση της παραβίασης
των κοινωνικο-οικονομικών δικαιωμάτων κατά την εξέταση των αιτημάτων ασύλου
είναι μια κρίσιμη διαδικασία, καθώς άπτεται του ζητήματος της διάκρισης μεταξύ
του οικονομικού μετανάστη και του πρόσφυγα. Αλλοδαπός ο οποίος εγκαταλείπει τη
χώρα του ωθούμενος αποκλειστικά από οικονομικά κίνητρα και με σκοπό την
αναζήτηση εργασίας και προς βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης του είναι
οικονομικός μετανάστης και ως εκ τούτου δεν μπορεί να υπαχθεί στο προστατευτικό
καθεστώς της Σύμβασης της Γενεύης, θέση την οποία έχει επιβεβαιώσει με τη
νομολογία το Συμβούλιου της Επικρατείας. Σύμφωνα με το άρ. 1Α (2) της Σύμβασης
της Γενεύης, η δίωξη συνίσταται καταρχήν
σε απειλή κατά της ζωής ή της ελευθερίας για λόγους φυλής, θρησκείας,
εθνικότητας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα.
Με δεδομένο, ωστόσο, ότι
ότι η έννοια της δίωξης δεν έχει εξαντλητικά ορισθεί σε
κανένα κείμενο του διεθνούς δικαίου, προκειμένου ακριβώς να μπορεί να
συμπεριλαμβάνονται κάθε φορά νέες μορφές δίωξης, τίποτα δεν αποκλείει, στην
έννοια της δίωξης να συγκαταλέγεται η σοβαρή παραβίαση βασικών ανθρωπίνων δικαιωμάτων,
όπως είναι τα κοινωνικοοικονομικά. Ωστόσο, η βασική θέση της παρούσας μελέτης
είναι ότι σκοπός της Σύμβασης της Γενεύης είναι να διασφαλίσει το δικαίωμα
καθενός σε κοινωνικά, οικονομικά και
πολιτισμικά αγαθά που είναι βασικά για την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, χωρίς
διακρίσεις φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε
ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα, και όχι να λειτουργεί ως μέσο για την εξασφάλιση
μιας καλύτερης ζωής.
Λέξεις κλειδιά: πρόσφυγας, οικονομικός
μετανάστης, πολιτικό άσυλο, κοινωνικοοικονομικά δικαιώματα, Σύμβασης της
Γενεύης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων.
Σύμφωνα με το άρ. 1Α (2) της Σύμβασης της Γενεύης του 1951
για το Καθεστώς των Προσφύγων, προκειμένου ένα πρόσωπο να αναγνωριστεί ως
πρόσφυγας θα πρέπει να έχει βάσιμο και δικαιολογημένο φόβο ότι, σε περίπτωση
επιστροφής στη χώρα καταγωγής του θα υποστεί δίωξη για λόγους φυλής,
εθνικότητας, θρησκείας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής του σε ιδιαίτερη
κοινωνική ομάδα (Goodwin-Gill, The
Refugee in International Law,
2nd ed.,
Clarendon Press,
1996, p.41).
Η δίωξη συνίσταται καταρχήν σε απειλή κατά της
ζωής ή της ελευθερίας για λόγους φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, πολιτικών
πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα (ΣτΕ 822-6/2006,
2172/2009, κ.α.).
Ωστόσο, δίωξη μπορεί να
στοιχειοθετείται εν γένει από σοβαρή
παραβίαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων για τους ίδιους λόγους (βλ. Ύπατη
Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, Εγχειρίδιο για τις διαδικασίες και τα κριτήρια καθορισμού του
καθεστώτος των προσφύγων, στ’ έκδοση, Αθήνα 2009, παρ. 51, σ.20 – η
υπογράμμιση της Επιτροπής). Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 9 της Οδηγίας
2011/95/ΕΕ και το άρθρο 9 του Π.Δ. 141/2013, «1. Μία πράξη για να θεωρηθεί ως
πράξη δίωξης κατά την έννοια του άρθρου 1 Α της Σύμβασης της Γενεύης πρέπει: α)
να είναι αρκούντως σοβαρή λόγω της φύσης ή της επανάληψής της, ώστε να συνιστά
σοβαρή παραβίαση βασικών ανθρωπίνων δικαιωμάτων, ειδικά των δικαιωμάτων από τα
οποία δεν χωρεί παρέκκλιση σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 2 της Ευρωπαϊκής
Σύμβασης για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών
ελευθεριών (ν.δ. 53/1974, Α΄− 256), ή β) να αποτελούν σώρευση διαφόρων
μέτρων όπου να περιλαμβάνεται παραβίαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η οποία να
είναι αρκούντως σοβαρή, ούτως ώστε να θίγεται το άτομο κατά τρόπο αντίστοιχο με
τον αναφερόμενο στο στοιχείο α΄». (η υπογράμμιση δική μας).
Η απαρίθμηση δε των πράξεων
που μπορούν να χαρακτηρισθούν ως πράξεις δίωξης (σύμφωνα με την προηγούμενη
παράγραφο), όπως προκύπτει από τη ρητή και σαφή
διατύπωση του άρθρου
9 της Οδηγίας 2011/95/ΕΕ και του άρθρου 9 του Π.Δ. 141/2013 είναι ενδεικτική:
«2. Οι
πράξεις που μπορούν να χαρακτηρισθούν ως πράξεις δίωξης σύμφωνα με την
προηγούμενη παράγραφο μπορούν μεταξύ άλλων να έχουν τη μορφή: α)
πράξεων σωματικής ή ψυχολογικής βίας, συμπεριλαμβανομένων πράξεων σεξουαλικής
βίας, β) νομοθετικών, διοικητικών, αστυνομικών ή δικαστικών μέτρων, τα οποία
εισάγουν διακρίσεις αφεαυτά ή εφαρμόζονται κατά τρόπο που ενέχει διακρίσεις, γ)
ποινικής δίωξης ή επιβολής ποινής η οποία είναι δυσανάλογη ή ενέχει διακρίσεις,
δ) άρνηση ενδίκων μέσων με αποτέλεσμα την επιβολή δυσανάλογης ή ποινής που
ενέχει διάκριση, ε) ποινικής δίωξης ή επιβολής ποινής για την άρνηση εκπλήρωσης
στρατιωτικής θητείας σε σύρραξη, αν η εκπλήρωση της στρατιωτικής θητείας θα
συμπεριλάμβανε εγκλήματα ή πράξεις που εμπίπτουν στις ρήτρες αποκλεισμού όπως
προβλέπονται στο άρθρο 12 παρ. 2, στ) πράξεων που στρέφονται κατά προσώπου λόγω
φύλου ή παιδικής ηλικίας (η υπογράμμιση δική μας).
Στο ίδιο πνεύμα, επισημαίνεται
ότι η έννοια της δίωξης για τον καθορισμό του καθεστώτος του πρόσφυγα δεν
ορίζεται πουθενά στα κείμενα του διεθνούς δικαίου, προκειμένου ακριβώς να
καλύπτονται νεοεμφανιζόμενες μορφές δίωξης. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρει το
Ομοσπονδιακό Δικαστήριο της Αυστραλίας στην υπόθεση Kuldip Ram κατά
Υπουργού Μετανάστευσης, Εσωτερικών Υποθέσεων και του Δευτεροβάθμιου Προσφυγικού
Δικαστηρίου Επανεξέτασης, «φαίνεται ότι όσοι συνέταξαν τη διάταξη επέλεξαν σοφά
έναν όρο με ευρεία έννοια. Δεν είναι έργο των δικαστηρίων να την περιορίσουν».
(παρατίθεται στο: Ύπατη Αρμοστεία, Ερμηνεύοντας
το Άρθρο 1 της Σύμβασης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων, σ. 9 και
ιδίως τις υποσημειώσεις 1 και 3, διαθέσιμο στην ιστοσελίδα: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4ba896842, προσπέλαση 01.12.2014.
Βλ, επίσης, Atle Grahl Madsen, The Status of Refugee in
International Law, Sijthoff, Leyden, 1996, Vol. I, Section
21, par.
82, p.
193).
Τα
ανθρώπινα δικαιώματα στην εργασία αφενός και σε επαρκή στέγη, τροφή, νερό,
υγιεινή και εκπαίδευση αφετέρου αναγνωρίζονται σε πλήθος διεθνών και
περιφερειακών συμβάσεων – στην Οικουμενική Διακήρυξη για τα Ανθρώπινα
Δικαιώματα, στο Διεθνές Σύμφωνο για τα
Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα, στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό
Χάρτη και αλλού. Σύμφωνα με γενικά παραδεδεγμένη διάκριση, την οποία έχει
υιοθετήσει και ο OHE,
οι υποχρεώσεις των κρατών που απορρέουν από τα θεμελιώδη αυτά δικαιώματα
περιλαμβάνουν τόσο το σεβασμό τους και την προστασία τους έναντι προσβολών
τρίτων όσο και την προοδευτική υλοποίησή τους (βλ. λ.χ. Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα «Frequently Asked
Questions on Economic, Social and Cultural Rights», διαθέσιμο στο http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet33en.pdf, προσπέλαση 01.12.2014).
Σε
αντίθεση, ωστόσο, με τα απόλυτα δικαιώματα ή δικαιώματα πρώτης γενιάς, τα οποία
προστατεύονται χωρίς καμία εξαίρεση, το δικαίωμα στην εργασία και το δικαίωμα
στην εκπαίδευση, τα οποία περιλαμβάνονται στα κοινωνικοοικονομικά δικαιώματα,
τα αποκαλούμενα και τρίτης γενιάς, δεν δημιουργούν δεσμευτικές υποχρεώσεις στο
κράτος για την υλοποίηση τους, καθώς δημιουργούν την υποχρέωση ενέργειας από
την πλευρά του κράτους, αλλά όχι την υποχρέωση του αποτελέσματος. Τα κράτη
δηλαδή δεν έχουν άμεσες δεσμευτικές υποχρεώσεις όσον αφορά την υλοποίηση τους,
αλλά απαιτείται να σχεδιάσουν, να προγραμματίσουν και να λάβουν μέτρα με σκοπό
την επίτευξή τους. Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι η ικανοποίηση των αναγκών στις
οποίες αναφέρονται τα δικαιώματα αυτά εξαρτάται από τη διαθεσιμότητα των
αναγκαίων πόρων και επομένως μπορεί να επιτευχθεί μόνο με την πάροδο χρόνου, η
δε κρίση για την παραβίαση ή μη ενός τέτοιου δικαιώματος πρέπει να εστιάζει όχι
μόνο στην έκταση κατά την οποία οι σχετικές ανάγκες ικανοποιούνται, αλλά και
στη σχετική προσπάθεια του κράτους.
Επομένως, μόνη η ύπαρξη υψηλής ανεργίας ή η μη εξάλειψη της ανέχειας σε
μία χώρα δεν στοιχειοθετεί κρατική παραβίαση των σχετικών κοινωνικών
δικαιωμάτων, πολύ δε περισσότερο δεν στοιχειοθετεί παραβίαση τέτοιας σοβαρότητας
ώστε να θεωρηθεί ως «δίωξη» κατά την έννοια τού ως άνω κρίσιμου άρθρου 1Α παρ.
2 της Σύμβασης της Γενεύης του 1951.
Ακόμη, ωστόσο, κι εάν δεν είναι
ευχερής για τα κράτη η άμεση και εντελής υλοποίηση των κοινωνικοοικονομικών
δικαιωμάτων, σε κάθε περίπτωση δεν είναι επιτρεπτός ο αποκλεισμός ορισμένων κοινωνικών ομάδων στην
πρόσβαση σε αυτά. Με άλλα λόγια, το κράτος οφείλει να εγγυηθεί την πρόσβαση στο
δικαίωμα για εργασία και εκπαίδευση, ακόμα και αν δεν οφείλει να εγγυηθεί το
αποτέλεσμα της συγκεκριμένης ενέργειας. Όταν δε η απαξίωση των κοινωνικών
δικαιωμάτων φθάνει να δοκιμάζει την ίδια τη βιωσιμότητα ενός προσώπου, θα
πρέπει να γίνει με σαφήνεια λόγος για δίωξη, στο μέτρο που η προσβολή
ισοδυναμεί με απάνθρωπη και εξευτελιστική μεταχείριση (βλ. James Hathaway, The Law of Refugee Status, Butterworths, Toronto, 1991, σσ. 108,
110 – 111. Επίσης
βλ. mutatis mutandis
σχετικά με τους αιτούντες που εξαρτώνται από δημόσια βοήθεια, Ευρωπαϊκό
Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, Budina v. Russia Application
No
45603/05, 18 June
2009, M.S.S. κατά Βελγίου
και Ελλάδος, Προσφυγή υπ’αριθμ. 30696/09, 21 Ιανουαρίου 2010 ).
Στο σημείο αυτό θα πρέπει να
ληφθεί υπόψη ότι το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και
Πολιτισμικά Δικαιώματα δεν δημιουργεί υποχρεώσεις στα κράτη μετά την προσχώρηση
τους στο Σύμφωνο περί άμεσης και πλήρους προστασίας και υλοποίησης όλων των
προβλεπομένων σε αυτό δικαιωμάτων αλλά οι υποχρεώσεις που γεννώνται συνίστανται
στη λήψη μέτρων από το ίδιο το κράτος και μέσω της διεθνούς βοήθειας και
συνεργασίας, ιδίως οικονομικής και τεχνικής, και σύμφωνα με τη μέγιστη
δυνατότητα των διαθέσιμων πηγών τους προκειμένου να υλοποιούν τα δικαιώματα
προοδευτικά και χωρίς διακρίσεις (βλ. αρ. 2 παρ. 2 του Διεθνούς Συμφώνου για τα
Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτισμικά Δικαιώματα και James Hathaway, The Law of Refugee Status, Butterworths, Toronto, 1991, σσ. 116).
Ωστόσο, οι ανωτέρω προϋποθέσεις
οδηγούν στο συμπέρασμα ότι υφίσταται απουσία κρατικής προστασίας μόνον όταν μία
κυβέρνηση αποτυγχάνει να διασφαλίσει τη
χωρίς διακρίσεις διανομή των διαθέσιμων πηγών ώστε να καλύπτονται οι πιο
βασικές κοινωνικοοικονομικές ανάγκες. Τουλάχιστον σε αυτό μόνο το πλαίσιο
καθίσταται σχετική η παρεχόμενη προστασία από τη Σύμβαση της Γενεύης, δηλ. όχι
ως μέσο για τη διασφάλιση της πρόσβασης σε μία καλή ζωή αλλά προκειμένου να
διασφαλίσει το δικαίωμα καθενός σε αυτά τα κοινωνικά, οικονομικά και
πολιτισμικά αγαθά που είναι βασικά για την ανθρώπινη αξιοπρέπεια (βλ. και James
Hathaway,
The Law of Refugee Status, Butterworths, Toronto, 1991, σσ. 116 – 117). Όπως
δηλ. γίνεται δεκτό τα «κοινωνικά δικαιώματα διακυβεύονται στον πυρήνα τους και,
άρα, προσβάλλονται σοβαρά, όταν ο
βαθμός υλοποίησης τους υπολείπεται ενός ελαχίστου κανονιστικού πυρήνα βιοτικής
ασφάλειας και υλικής αξιοπρέπειας, με αποτέλεσμα να περιορίζονται και να
παραβιάζονται θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα», δικαίωμα στη ζωή, απαγόρευση
απάνθρωπης και εξευτελιστικής μεταχείρισης, κλπ. (Στ. Μήτας, Η
βιοτική αυτοτέλεια, ως ratio και κανονιστικός πυρήνας των κοινωνικών δικαιωμάτων, http://www.constitutionalism.gr/site/2308-i-biotiki-aytoteleia-ws-ratio-kai-kanonistikos-pyr/#_ednref33,
προσπέλαση 01.12.2014
).
Η ανεργία εν προκειμένω δεν συνιστά
καθεαυτή σοβαρό κίνδυνο ή βλάβη που να στοιχειοθετεί δίωξη κατά την ως άνω
έννοια της Σύμβασης. Το αν η προσβολή του δικαιώματος στην εργασία συνιστά
δίωξη εξαρτάται από «τη φύση της απειλής
ή του περιορισμού και τη σοβαρότητα της απειλούμενης βλάβης» (New Zealand
Immigration Service: Refugee Appeal no. 74665/ 03, 7/7/2003, παρ. 80, http://www.refugee.org.nz/Fulltext/74665-03.html, προσπέλαση 01.12.2014).
Συνεπώς μόνο στην περίπτωση που η απαξίωση των κοινωνικών δικαιωμάτων φθάνει να
δοκιμάζει την ίδια τη βιωσιμότητα και την αξιοπρέπεια ενός προσώπου, θα πρέπει
να γίνει λόγος για δίωξη, στο μέτρο που η προσβολή ισοδυναμεί τελικά με
απάνθρωπη και εξευτελιστική μεταχείριση (βλ. και James Hathaway, The Law of Refugee Status, Butterworths, Toronto, 1991, σσ. 108, 110 – 111). Για
το λόγο αυτό, θα πρέπει να αξιολογείται αφενός κατά πόσον η βιοτική ανασφάλεια
πλήττει αντικειμενικά σε έναν τέτοιο βαθμό τον προσφεύγοντα ώστε να εμφορείται
βάσιμα από ατομικό φόβο δίωξης, αφετέρου εάν τούτο συνάπτεται με κάποιον από
τους προσδιοριζόμενους στη Σύμβαση της Γενεύης λόγους. Με άλλα λόγια θα πρέπει,
από το σύνολο των κρινόμενων περιστάσεων, να
συνάγεται ότι σε περίπτωση επιστροφής του, ο προσφεύγων αναμένεται
ενδεχόμενα να συναντήσει αυξημένο βαθμό οικονομικής στενότητας, σε τέτοιο βαθμό
που να ισοδυναμεί με τυχόν υπαγωγή του σε καθεστώς έσχατης οικονομικής
εξαθλίωσης, κατά την έννοια της απάνθρωπης - εξευτελιστικής μεταχείρισης,
λαμβανομένων υπόψη των σχετικών ορίων («a minimum level of severity»), κάτω από
τα οποία ανακύπτει τέτοιος κίνδυνος, όπως έχουν τεθεί από το Ευρωπαϊκό
Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (βλ. Pancenko v. Latvia, αρ. προσφυγής
40772/98, απόφαση 28.10.1999 και Fadele Emanuel, Fadele Kehinde, Fadele Taiwo,
Fadele Victor v. United Kingdom, αρ. προσφ. 13078/87, Συμβούλιο της Ευρώπης:
Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, απόφαση 12.2.1990, σε http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b678c.html, προσπέλαση 01.12.2014),
ώστε να γίνει λόγος για δίωξη.
Θα πρέπει για παράδειγμα να
προκύπτει κάποιο στοιχείο που να τον παρεμποδίζει να εργαστεί ή που να τον
διαφοροποιεί σημαντικά από τους υπόλοιπους συμπολίτες του και να καθιστούσε
ιδιαίτερα δυσχερές για αυτόν να εξασφαλίσει τα αναγκαία και πρόσφορα μέσα
διαβίωσης. Περαιτέρω, η οικονομική επισφάλεια στη χώρα καταγωγής θα πρέπει να
πλήττει, τη βιοτική υπόσταση ενός προσδιορισμένου τμήματος του πληθυσμού ή/και
να συνδέεται με θρησκευτικούς, πολιτικούς, φυλετικούς κ.α. στόχους εναντίον
μιας ορισμένης ομάδας (βλ. Ύπατη Αρμοστεία…, Εγχειρίδιο…, ό.π., παρ. 63 - 64).
Αντίθετα, σε περιπτώσεις όπου, οι δεινές συνθήκες διαβίωσης αφορούν το σύνολο
σχεδόν των πολιτών ή/και η δυσκολία εύρεσης εργασίας δεν οφείλεται σε
αποκλεισμούς, για λόγους εξατομικευμένους ως προς το πρόσωπό του προσφεύγοντα
στην αγορά εργασίας, σε βασικά αγαθά ή κοινωνικές δομές, ούτε ότι η περίπτωση
του διαφοροποιείται ουσιαστικά από οποιουδήποτε άλλου συνομήλικου συμπολίτη του
που εξακολουθεί να διαμένει στη χώρα
αναφοράς, τότε δεν μπορεί να θεμελιωθεί βάσιμος και δικαιολογημένος φόβος
δίωξης κατά την έννοια της Σύμβασης Γενεύης.
Συμπερασματικά, η διάκριση του οικονομικού μετανάστη και του πρόσφυγα,
μολονότι πολλές φορές μπορεί να είναι ασαφής, ιδιαιτέρα στο πλαίσιο των μεικτών
μεταναστευτικών ροών, ωστόσο είναι μια διάκριση που θα πρέπει να γίνεται, καθώς
πρόκειται για δύο διαφορετικές κατηγορίες, κάθε μία εκ των οποίων απαιτεί
διαφορετική μεταχείριση. Εξάλλου, δεν πρέπει να διαλάθει της προσοχής μας ότι
κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ, ως πρόσφυγες αναγνωρίζονται οι αλλοδαποί, οι
οποίοι βρίσκονται στο ελληνικό έδαφος και έχουν, σε περίπτωση επιστροφής στη
χώρα καταγωγής τους, αντικειμενικώς δικαιολογημένο φόβο δίωξης για λόγο
προβλεπόμενο από την ανωτέρω Διεθνή Σύμβαση της Γενεύης, και όχι οι αλλοδαποί
που έχουν εγκαταλείψει τη χώρα, της οποίας έχουν την ιθαγένεια, προς
αναζήτηση εργασίας και βελτίωση των
συνθηκών διαβίωσης τους (ΣτΕ 3459/2011, 3464/2011, 694/2012, κ.α.).
* ΔΝ (ΑΠΘ), ΜΑ (UK). Πρόεδρος στις Επιτροπές Προσφυγών
της Υπηρεσίας Ασύλου. Οι απόψεις που εκφράζονται είναι αυστηρά προσωπικές.
0 σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου